聚焦“十五五” | 地方经济增长动力从何而来？

在“十五五”规划编制过程中，科学合理确定经济发展目标和增长动力是各地方政府亟须解决的关键问题。“十四五”时期我国经济增长内外部环境较为复杂。在外部环境方面，有地缘政治和大国博弈等外部因素扰动；在内部环境方面，自“十二五”以来，经济动力结构与产业结构调整虽为经济的长远发展奠定基础，但也在一定程度上使经济增长动能出现阶段性减弱。当前，我国经济正进入新一轮平稳增长期，各地在制定“十五五”时期发展目标时，须深入科学分析“十五五”期间的经济发展环境和增长条件，把握趋势，顺势而为，积极有为。要向产业新增长点要动力，向需求扩容消费提质要动力，向企业效率提升要动力，全面夯实“十五五”时期我国经济增长的新动能。

新时期要创新发展理念

科学合理制定增长目标

自改革开放以来，我国经济整体处于中高速增长阶段，产业投资活跃、内外需市场强劲，经济增长动能充足。在此背景下，地方设定的经济增长目标相对容易达成，且通常会预留一定的弹性空间。近年来，我国经济已步入结构转型和动能转换的新阶段，增长模式正从规模扩张向质量提升转变，从要素驱动、投资驱动向创新驱动、内生增长转型。同时，外部环境的不确定性显著上升，给经济增长带来诸多挑战。这些变化使得传统的增长目标设定方式面临严峻挑战。因此，新时期如何积极稳妥地设定增长目标，成为各地在编制“十五五”规划时，面临的一道现实难题。

（一）“十五五”期间，我国经济有望步入新一轮平稳增长期

经济增长始终是全国一盘棋，地区发展离不开全国经济的整体基础和大环境支撑。经过“十二五”“十三五”“十四五”三个五年周期的深度调整，我国经济已完成一轮系统性的结构转型和动能切换，宏观经济结构持续优化，为高质量发展夯实基础。

在内外需结构上，“十四五”末期，内需已成为拉动经济增长的核心驱动力，国内大循环格局更加稳固。在内需结构上，消费和投资结构趋于合理，消费占GDP比重由“十一五”末期的50%提升至“十四五”末期的57%，投资占比则由47%降至41%，消费对增长的贡献更加突出，也更具稳定性和可持续性。

在宏观调控能力上，政策工具储备更加丰富，跨周期与逆周期调节能力持续增强，宏观政策取向一致性评估机制逐步建立，有效增强了政策稳定性和预期引导力。

在市场经营主体上，第五次全国经济普查数据显示，我国法人单位数量同比大幅增长52.7%，同时企业创新能力稳步增强，为产业转型升级提供了有力支撑。2025年民营经济促进法的出台，为民营经济高质量发展提供了更加坚实的法治保障。

在区域协调发展上，长三角、粤港澳大湾区、京津冀等重点区域的协同创新和一体化水平不断提升，中西部和东北等地区承接新产业、新动能的能力明显增强，形成多点支撑、多极带动的发展格局。

（二）各地在编制“十五五”规划时，应坚持实事求是原则，既不冒进，也不悲观，合理确定经济增长目标

近年来我国对GDP增长目标的认识正在不断深化。党的十八大以来，党中央明确提出“不唯GDP论英雄”，将高质量发展作为新时代的根本要求，强调发展的内涵不仅包括经济总量增长，还包括创新能力、绿色转型、协调发展、人民生活质量和公共服务水平的整体提升。发展目标从单一追求速度，转向更加注重结构优化、效益提升和可持续发展能力。

但“不唯GDP”，并不意味着“不要GDP”，地区经济增长依然是支撑财政能力、保障民生投入、推动社会发展和稳定就业的重要基础，是解决现实问题的经济基石。因此在“十五五”规划编制中，地方在提升发展质量的同时，仍需合理设定和稳步实现经济增长目标，确保发展有支撑、转型有底气、改革有抓手。

地方经济增长目标的设定要立足于本地的资源禀赋、产业基础和发展实际，确保目标既可行又具有积极引导作用。在此基础上，关键是找准经济增长的动力来源，从供需两端发力，以提升微观主体活力为基本抓手，推动经济高质量发展。

各地在寻找经济新动力时，建议重点从三个方面发力：一是要向产业新增长点要动力，科学把握产业演进趋势，精准识别符合产业发展规律的新增长点，推动经济增长结构和产业升级同步优化。二是要向内需扩容和消费提质要动力，深入分析消费需求对经济的直接拉动作用，以及对产业和社会的间接带动效应，推动消费需求有效转化为产业发展的新动力。三是要向企业提质增效要动力，持续强化企业科技创新能力，通过微观主体高质量发展，为地区经济增长提供坚实支撑。

摒弃全面“大干快上”理念

向产业新增长点要动力

经济增长的根本动力来自产业增长点的培育和释放。当前，一些地方在谋划产业发展时，依然存在全面推进的惯性思维。应该认识到，不同产业在不同发展阶段的侧重点各不相同。随着产业结构持续调整，有的产业处于快速扩张阶段，有的正在整顿转型，有的进入收缩与退出期。此时，盲目推动产业扩张只会带来资源浪费和产能过剩。因此，应坚持实事求是的原则，尊重产业演进规律，深入分析当前我国产业结构的演化趋势，科学识别具有发展潜力的产业板块，实现从结构中找增量，从趋势中找动能，为“十五五”时期地区经济持续发展注入新活力。

（一）把握产业演变趋势，重点聚焦经济贡献度持续上升的服务业领域

我国三次产业结构已发生根本性变化。从“十一五”末期到“十四五”末期，农业增加值占GDP的比重从9.5%下降至7.2%，并在7%左右保持基本稳定，基本符合我国14亿人口的基本民生保障和粮食安全战略需求。工业对经济增长的推动作用持续减弱。2024年，工业增加值占GDP的比重为30%，相比“十一五”末期下降9.3个百分点，其中制造业占比降至25%，较“十一五”末期下降6.2个百分点。工业对经济增长的贡献率也由“十一五”前的40%左右下降至目前的30%左右。与此同时，服务业占GDP的比重不断上升，已成为拉动经济增长的核心力量。2024年底，服务业增加值占GDP的比重已达56.7%，较“十一五”末期上升了11.6个百分点，对经济增长的贡献率也从“十一五”时期的45%左右提升至60%左右。

面对这一趋势，各地在制定“十五五”规划时，势必要打破路径依赖，充分认识到服务业在新一轮经济增长中的关键作用。然而，当前在一些低线城市中，服务业的重要性仍未被充分认识。在谈到发展时，这些城市仍聚焦于招商引资和扶持工业项目，忽视服务业在吸纳就业、稳定预期、提升生活品质等方面的重要价值。近年来，部分GDP过万亿的城市，也在经济增长与实际发展之间存在明显偏差。实际上，从中长期看，一个地区经济增长韧性和可持续性不仅依赖于招商引资推动制造业发展，更在于健全服务业体系，重视城乡协调发展，提升城市综合服务能力和公共服务水平。只有营造出这样的环境，才能奠定经济持续发展的基础。

（二）根据工业和服务业产业结构变化，把政策和资源切实集中到有潜力、有空间、弹性大的方向上

在工业方面，第五次全国经济普查数据显示，当前我国工业呈现出“一降、一升、一平”的结构性变化趋势。以纺织、服装、家具为代表的传统消费品行业营业收入占工业总量的比重已降至33.1%，资产占比也降至29.2%，均较第四次全国经济普查数据明显下降。相较之下，以汽车制造、装备制造为代表的高端制造业正在快速崛起，资产和营收占比分别上升至37%和39.1%。其中，电气机械、电子信息设备等领域的增长尤为显著，已成为制造业结构升级和动能转换的重要支撑。同时，以煤炭、石油为代表的能源资源型产业虽然资产比重下降至16.6%，但营业收入占比依然稳定在19%左右，在当前经济结构中仍具有基础性和稳定性作用。面对这一趋势，建议各地在布局工业发展时，要精准结合自身产业基础，适度引进和培育高端装备制造项目，加速传统能源工业提质增效和绿色转型，持续提升消费品工业特色和竞争力。

在服务业方面，则呈现“一降、两升、一平”的结构化分化趋势。其中，以金融、交通、商业、房地产为代表的功能型服务业占GDP的比重回落至28.5%，较第四次全国经济普查数据下降1.14个百分点，对经济增长的边际拉动作用趋于减弱。而以信息、商务、科技服务为代表的专业服务业快速扩张，占GDP的比重从8.4%升至10.1%；教育、医疗、文化等社会服务业的增长稳步上升，在GDP中的占比达7%。其他生活性服务业占GDP的比重维持在3.1%左右。

在这一趋势下，建议各地及时调整思路，在保持功能型服务业平稳发展的同时，加大对专业服务业和社会服务业的培育力度，深入挖掘和优化其他生活性服务业的增长潜力，确保服务业的结构更具持续性、协调性和包容性。

（三）动态调整地方产业政策重点，因地制宜推动服务业与工业协调发展

我国幅员辽阔，各地产业基础和发展阶段存在较大差异，对应的工业与服务业结构也不尽相同。这就要求各地在制定“十五五”规划时，科学调整对工业和服务业的支持重点。第五次全国经济普查数据显示，当前全国大多数地区服务业营收增速已明显快于工业，特别是中部地区，服务业5年营收增长率高达73%，而工业仅为22%，两者的差距达到51个百分点。在东部、西部和东北地区，服务业与工业营收增速的差值分别为41、33和16个百分点。

分区域看，东部的海南、福建、山东，中部的江西、安徽、山西，西部的广西、四川、甘肃、陕西等地的服务业营收增长迅速，反映出服务需求旺盛、发展空间广阔。对于这些地区，建议各地顺应结构变化，加快推动服务业提质扩容，将服务业作为构建现代产业体系的重要组成部分。与此同时，内蒙古、青海、宁夏、新疆等部分西部地区仍呈现工业营收增速快于服务业的格局。比如，青海工业营收五年增速达84.3%，而服务业营收增速为51.2%。对于这类地区，工业依然是拉动经济增长的重要引擎，但是各地也应摒弃“唯工业”的思维惯性，在巩固工业基础的同时，加快培育本地服务业体系，尤其是与工业密切相关的生产性服务业和提升城市功能的生活性服务业，推动服务业与工业融合发展。

从战略高度重视消费

向需求扩容和消费提质要动力

产业能否做大、做强、实现持续增长，归根结底取决于消费者的实际购买力和市场需求的空间。如果没有需求的支撑，再优质的产品和服务也难以转化为真实的经济增长。各地在推动产业发展的过程中，必须更加注重从消费端找机会、从需求端找动能，推动形成新型供需良性循环。

（一）全面理解不同类型消费对经济增长的拉动作用，释放服务消费的本地带动效应

过去，一些地方在促进消费方面存在不足，要么过于依赖投资驱动，忽视了消费的重要性；要么对消费的理解不够深入，将提振消费等同于发消费券、搞补贴，缺乏对消费增长的内在逻辑和结构性特征的深入认识。从宏观视角来看，消费可分为商品消费和服务消费，两类消费对地方经济的带动作用存在明显差异。