2023年6月，国务院国资委印发了《国有企业参股管理暂行办法》（国资发改革规〔2023〕41号，以下简称《办法》），《办法》共六章三十三条，对国有企业参股投资管理、参股股权经营管理以及退出管理、监督问责等方面作出了详细规定，进一步完善了国有企业参股行为的统一监管标准。《办法》的公布实施，是深入贯彻落实党中央、国务院关于深化国资国企改革决策部署的重要举措，有利于实现国资监管全范围覆盖，引导国有企业参股投资更加聚焦主责主业，服从服务国家和地方发展战略，不断提升核心竞争力，保障其健康稳定发展。
《办法》制订的意义
（一）有利于实现国资监管全范围覆盖
《企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》主要聚焦国有独资、国有全资、国有控股企业相关经济行为的监管，并未涉及国有参股企业监管。而《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》适用范围为国务院国资委作为出资人直接监管的中央企业，地方国有企业对上述规定仅是参照适用。此次《办法》的发布将监管的参股企业主体范围扩大至全部国有企业，弥补了地方国有企业参股管理相关规定的空缺，涵盖了各级国有资产监督管理机构履行出资人职责的国有企业及其子公司，进一步强化了国有企业参股管理的统一标准。
（二）有利于明确国有企业参股标准的界定
《办法》将参股明确定义为“国有企业在所投资企业持股比例不超过50%且不具有实际控制力的股权投资”，上述定义分两种情况，一是股权比例不超过50%且为第一大股东或者并列为第一大股东，但不具有实际控制力，即通过表决权不能对股东会决议产生重大影响，或在上市公司中实际支配股份表决权不能决定公司董事会半数以上成员选任，或从企业会计准则角度不能对其合并报表等，上述情况在持牌类金融机构中较为常见；二是股权比例不超过50%且为其他小股东。此次《办法》明确了国有企业参股的标准和条件，使得国有企业能够按照其所投资企业的股权及控制权结构情况认定参股、控股及实际控制企业, 并进一步分类适用和遵守相应的监管要求。
（三）有利于聚焦主责主业，提升核心竞争力
《办法》要求国有企业严格执行国有资产投资监督管理有关规定，聚焦主责主业，严控非主业投资，且不得通过参股等方式开展投资项目负面清单规定的禁止类业务，但《办法》中并没有进一步对国有企业主业投资和非主业投资的范围予以明确。在实践中，中央企业遵循《中央企业投资监督管理办法》规定，地方国有企业遵循地方性国有资产投资监督管理规定，比如按照《河南省省管企业投资监督管理办法》规定，主业是指有一定资产规模和持续盈利能力，在同行业中具有比较优势，体现企业核心竞争力，持续发展能力较强，能够支撑企业未来长远发展的业务；培育业务是指有一定发展基础并作为主业培育，但有关经营指标未达到主业标准的业务；非主业是指主业、培育业务以外的其他业务。因此，《办法》对于聚焦主责主业的规定，有利于引导国有企业投资更加聚焦主责主业，服从服务国家和地方发展战略，符合国有资本布局和结构调整方向，不断提升创新能力、品牌影响力和核心竞争力，保障其健康稳定长远发展。
《办法》主要内容解读分析
（一）关于参股管理的适用对象
国务院国资委以独立制订的监管文件监管全部国有企业，此类情况并不多见。此次《办法》如此规定，主要在于国有企业参股管理在实践中的风险具有同质性，国务院国资委有必要不局限于出资人的身份，而是以国资监管最高层级主体的身份，出台国有企业参股管理的统一标准。因此，《办法》实施后，地方国有企业也将按照其规定加强参股管理工作，地方国资监管机构也将依据《办法》对其所出资企业开展具体的监管和检查工作，防范相关投资管理风险。同时，《办法》第三十一条规定，以交易为目的且按照金融工具确认的股权投资不适用本办法，即该投资为短期持有并在市场上通过买卖获利的行为不属于本办法中的适用对象。
但是，对于以下主体或业务情形，其是否属于监管对象还需要进一步明确：一是基金业务。《办法》第三十条规定：国有企业基金业务参股管理，另有规定的依其规定执行。国务院国资委之前出台了《中央企业基金业务管理暂行办法》，该办法仅将其履行出资人职责的中央企业作为监管对象，并未将地方国有企业纳入监管范围。在实践中，中央企业遵照《中央企业基金业务管理暂行办法》执行，地方国有企业原则上遵照《国有企业参股管理暂行办法》执行，但还需要监管部门进一步明确。二是合伙企业。《办法》未明确提及其监管对象是否包含合伙企业，但从《办法》的整体内容来看，其所监管的参股企业应为公司制情形，并不包括合伙企业。此外，《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32号）与《办法》中所提及的“国有企业”具有相同含义，国务院国资委曾在咨询答复中提及32号令“监管对象是国有公司制企业，不包括有限合伙企业”，该答复亦具有一定参考意义。
（二）坚持聚焦主责主业，实行负面清单管理
《办法》第六条规定，国有企业应当严格执行国有资产投资监督管理有关规定，坚持聚焦主责主业，符合企业发展战略规划，严控非主业投资，不得通过参股等方式开展投资项目负面清单规定的禁止类业务。国务院国资委、部分地方政府国资委曾下发国有企业投资事项负面清单，“不符合国家产业政策、行业准入要求的项目；土地使用、能源消耗、污染排放、安全生产等不符合有关法律法规规定的项目；不符合国有经济布局和结构调整方向的项目；向产权关系不明晰、存在重大或有负债风险的企业投资”等投资行为通常均属于禁止类投资事项。对于河南省来说，省政府国资委于2022年下发《河南省省管企业投资监督管理办法》，强调要坚持聚焦主业，严控非主业投资，原则上国有资本投资运营公司不超过15%。定期发布省管企业投资事项负面清单，设定禁止类和限制类投资项目并分类监管。列入负面清单禁止类的投资事项，省管企业一律不得投资；列入负面清单限制类的投资事项，省管企业应从严控制，确保国有资本运营安全和保值增值。在实践中，省管国有企业及其子公司的项目投资将严格受到《河南省省管企业投资监督管理办法》约束。
此外，《办法》第六条还规定，参股投资金融和类金融企业，应当符合金融行业准入条件，严格执行国有企业金融业务监督管理有关规定。金融行业准入条件主要是针对国有企业财务指标状况以及良好商业信用的要求，比如注册资本、总资产、净资产、收入、利润、资产负债率、权益性投资余额等均应符合监管要求，并且投资入股资金必须为自有资金，且需要提供自有资金的证明材料。
（三）加强参股投资管理，保障国有股东收益
一是保障重要股东权益，避免管理失控。《办法》第十条要求作为投资主体的国有企业应当充分利用签订投资协议或参与制定参股企业章程、议事规则等制度文件，分配各方股东的权利义务，这一点已不能理解为是参股投资的行为指引，而是明确义务，即国有企业在投资协议或章程修订过程中不能轻易让渡重要股东权益。《办法》通过不完全列举的方式对这类重要股东权益进行了规定，即“分红权、人员委派、高级管理人员薪酬激励、审计监督、信息披露、安全生产、特定事项否决权及股权退出等重点事项”，这里特别要关注的新提法是审计监督，对参股企业保留审计监督权，被明确写入了国资监管文件。但由于是参股投资，不具有实际控制力，开展审计监督工作还需要参股企业及其控股股东的支持配合，否则审计监督将很难落地实施。
二是不得以违规形式持有参股企业股权。《办法》第八条规定，国有企业不得以股权代持、“名为参股合作、实为借贷融资”的名股实债方式开展参股合作，该规定旨在确保国有企业参股投资行为的真实性及持股行为的规范性。禁止以上述两种方式开展参股合作与其风险较大有关，股权代持的主要风险为：1.《委托持股协议》无法对抗善意第三人；2.部分股权代持行为仅有口头约定，如果没有相应股权代持的证据，则存在诉讼风险；3.实际股东经营不善，名义股东具有承担债务责任的风险；4.股权代持的还原，对于税务、工商部门来说，是一次真实的股权转让，如若股权增值较多，则存在较高的税负成本。名股实债的主要风险为：1.若合同约定不明确则会导致对交易性质认识混淆的风险，同时可能会影响到合同效力以及法律关系的判断；2.在名股实债的交易模式下，无法对抗善意第三人，投资方存在承担责任的风险；3.若被投资企业经营不善对外负债严重甚至可能面临破产时，投资方无法实现回购退出。
三是对参股企业实缴出资事项作出具体要求。《办法》第十二条规定，国有企业作为参股股东与其他股东共同出资新设企业，不得对其他股东出资提供垫资，不得先于其他股东缴纳出资，另有规定的除外。以非货币性资产作价出资的，应当以公允合理的方式确定国有资产价值。其他股东未按约定缴纳出资的，国有企业应当及时了解情况，采取有效措施防范风险。所谓公允合理的方式主要是指资产评估，不仅公司法明确规定对作为出资的非货币财产应当评估作价，而且根据《企业国有资产评估管理暂行办法》第六条规定，以非货币资产对外投资属于法定评估事项。
（四）加强参股股权经营管理，维护国有股东权益
一是对参股企业实施差异化管理。重要子企业名录及相关工作机制是国务院国资委对中央企业的一项管理举措，地方国资委也在效仿探索，但都限定于国有独资、全资及控股企业，并未涉及国有参股企业。这次《办法》首次提出要求建立重要参股企业名单，明确负责参股企业管理事项的部门，建立参股经营投资台账，并以此为基础，提出国有企业要将没有实际控制力但作为第一大股东以及其他持股比例较高的参股企业纳入其中，探索实施差异化管理。
二是对参股企业的重要事项充分发表意见。《办法》要求国有企业应积极参与参股企业重要事项的决策，对于下列事项，国有企业股东应充分表达意见：参股企业章程重要条款修订、重大投融资、重大担保、重大产权变动、高级管理人员变动和薪酬激励及公司合并、分立、变更、解散等。此外，当参股企业拟通过增资扩股的方式引入其他投资者时，国有企业股东应当在决策过程中按照国资监管有关规定就资产评估、进场交易等发表意见。
三是做好对参股企业的日常监测和管控。《办法》要求国有企业需做好对参股企业运行监测、风险管控和财务管控，尤其应对投资额大、关联交易占比高、应收账款金额大或账龄长的参股企业加强风险排查，督促参股企业及时分红，如遇涉及参股企业的重大风险或重大损失事件，应及时向同级国资监管机构报告。上述规定旨在避免出现部分国有企业对于持股比例较低的参股企业疏于管控从而无法及时有效控制风险的情况。
四是严格控制对参股企业担保。《办法》要求国有企业应严格控制对参股企业提供担保，确需提供的，应当严格履行决策程序，且不得超股权比例提供担保。国有企业若拟为其参股企业提供担保，应重点关注国资监管担保相关要求及企业内部担保管理有关规定，且应符合权利与义务对等关系，做到与其他股东同比例提供担保。
（五）加强参股股权退出管理，实现投资收益回报
一是应退尽退。《办法》第二十四条规定，除战略性持有或培育期的参股股权外，国有企业应当退出5年以上未分红、长期亏损、非持续经营的低效无效参股股权，退出与国有企业职责定位严重不符且不具备竞争优势、风险较大、经营情况难以掌握的参股投资，进一步引导国有企业聚焦主责主业，强化参股投资风险管控。
二是合规退出。《办法》第二十六条规定，退出参股股权应当严格执行国有资产监督管理有关规定，依法合规履行财务审计、资产评估和产权交易等程序，及时办理工商变更登记，旨在强调退出的合法性、合规性，依法合规履行财务审计、资产评估和产权交易等规范程序及时办理工商登记，避免造成国有资产损失的情形。
三是合理退出。《办法》第二十五条规定，加强研究论证，创新方式方法，合理选择股权转让、股权置换、清算注销等方式，清理退出低效无效参股股权。充分发挥国有资本投资、运营公司作用，积极探索委托管理、集中打包、重组整合等措施，集中处置低效无效参股股权，提高处置效率，加快资产盘活。该规定引导国有企业合理选择退出方式，如股权转让、股权置换、清算注销等，同时探索委托管理、集中打包、重组整合等措施，有助于提升参股股权退出的效率。
有关建议举措
河南汇融资产经营有限公司（以下简称汇融资产）是河南省管重要骨干企业——河南投资集团有限公司（以下简称河南投资集团）的全资一级子公司，业务涵盖产业并购重组、实体资产盘活、不良资产收处、财务顾问、供应链金融、基金投资、融资担保、融资租赁等领域。汇融资产作为国有独资企业的全资子公司，隶属于《办法》中的“国有企业”范畴，应按照《办法》要求开展参股股权投资业务。
（一）聚焦主责主业，严控非主业投资
汇融资产作为河南省国有企业，需要遵循《河南省省管企业投资监督管理办法》有关投资事项规定，列入省管企业投资事项负面清单的禁止类投资项目一律不得投资，限制类投资事项应从严控制，原则上非主业投资占年度投资规模的比重不超过15%。跟踪了解省管企业投资事项负面清单的最新修订情况，在参股投资中充分关注所投企业是否与自身的主业及战略发展规划相匹配，避免参与禁止类投资项目以及超额实施非主业投资活动。
（二）精准把握投资机遇
《办法》要求国有企业对于低效无效参股股权应退尽退、合规退出、合理退出，国有资本运营公司可探索委托管理、集中打包、重组整合等方式集中处置低效无效参股股权，这将为公司带来良好的投资机遇。汇融资产应当充分抓住河南投资集团退出低效无效参股股权的机会，保持与河南投资集团财务、战略、企划等部门以及相关子公司紧密联系，深入研究梳理低效无效参股股权资源，积极发挥产业并购重组、实体资产盘活、不良资产收处、财务顾问等工具作用，提高处置效率，加快资产盘活，既解决了河南投资集团低效无效资产处置问题，又能够促进自身发展、实现投资收益。
（三）注重业务合作模式的合规性
未来以股权代持、名股实债开展参股合作的业务模式将被严格禁止，在参股投资中要注重业务合作模式的合规性，不得以股权代持、名股实债开展参股合作。同时，也要正常区分短期性财务投资与名股实债业务模式，参股投资中不能在业务合同或者协议中约定固定收益等相关条款。
（四）积极改善财务指标状况
汇融资产作为集团类金控平台，控股河南汇融供应链管理有限公司、河南汇融融资担保有限公司、中原豫泽融资租赁（上海）有限公司等类金融企业，参股河南豫泽融资租赁有限公司、河南资产管理有限公司等类金融企业，结合公司发展规划，未来可能需要参股投资相关金融企业或者类金融企业，届时将对公司的财务报表状况提出更高监管要求。因此，汇融资产应找准战略方向，在风险可控的基础上加大业务拓展力度，不断提升公司的资产规模以及收入、利润水平。
（五）加强参股股权管理
汇融资产应建立参股经营投资台账，加强基础管理，加强运行监测和风险管控，全面准确掌握参股企业运营情况，防范化解风险隐患。积极参与参股企业重要事项决策，对参股企业重大事项，应当深入研究论证，充分表达公司意见。严格控制对参股企业提供担保，若必须提供担保应严格履行决策程序，且不得超股权比例提供担保。
